Les partenariats public-privé pénitentiaires

Ce mouvement initié par la loi Chalandon de 1987 a consisté dans un premier temps à confier au secteur privé la gestion de la maintenance et des services à la personne d’établissements pénitentiaire bâtis dans le cadre de marchés de « conception/réalisation », les fonctions régaliennes de surveillance et de greffe restant de la compétence exclusive du secteur public.

Puis, en vertu de la loi d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 et surtout de l’ordonnance du 17 juin 2004, des groupes d’entreprises privées se sont vu confier non seulement la gestion et l’exploitation des prisons mais aussi leur conception, financement et construction.

Ce nouveau mode de dépense publique a consisté en la conclusion de contrats de longue durée (AOT/LOA, contrats de partenariat) négociés lors d’un dialogue compétitif devant permettre un partage des risques favorable à l’administration. Cette dernière doit dès lors disposer des moyens de s’assurer de la performance voulue en mettant à la charge du privé une obligation de résultat sanctionnée par la mise en place d’un système de pénalité en cas de défaillance.

Voilà pourquoi la Cour des comptes vient de faire en octobre 2011 une communication à la Commission des finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée Nationale pour l’éclairer, au moment où se préparait le budget 2012, et à la veille d’un débat au Parlement sur un projet de loi de programmation relatif à l’exécution des peines.

Lire l’intégralité de la Communication de la Cour des comptes

En annexe, nous vous proposons la synthèse du rapport fait au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2012 par M. Gilles Carrez, rapporteur général et député, et enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

" La Justice, dont les crédits de paiement augmentent de 4 %, apparaît cette année encore comme l’une des priorités gouvernementales. Sa part dans le budget global de l’État n’a cessé d’augmenter depuis 2002 (2,6 % en 2012 contre 1,7 % en 2002). Les crédits de paiement s’élèvent à 7,42 milliards d’euros.

Le budget de la Justice a progressé de 19 % depuis 2007. Les gouvernements successifs ont donc engagé un effort de rattrapage considérable pour donner au ministère de la Justice les moyens de répondre aux attentes des Français en matière de justice. Le budget 2012 poursuit cet effort d’autant plus remarquable dans un contexte particulièrement difficile de nos finances publiques.

La mission Justice est ainsi la mission qui connaît la plus importante augmentation d’effectifs (+ 515 postes) en 2012.

Le budget demandé pour 2012 va donc permettre de mener les réformes d’ampleur menées par le ministère :

– améliorer l’exécution des peines prononcées par les juridictions ;

– mettre en œuvre un programme immobilier très ambitieux pour les juridictions, les prisons et les centres de placement des mineurs délinquants ;

– appliquer les réformes votées par le Parlement. En 2010 et 2011 : contrôle par le juge des hospitalisations sans consentement, introduction des citoyens assesseurs dans les juridictions correctionnelles et dans les juridictions de l’application des peines, renforcement de la prise en charge des mineurs délinquants ;

– assurer la rémunération des avocats pour mettre en œuvre la réforme de la garde à vue.

Le programme Justice judiciaire est doté de 2,980 milliards d’euros, soit 20 millions de plus qu’en 2011 et poursuit l’amélioration de l’efficacité de la justice d’une part, et d’autre part, l’effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs.

Le Rapporteur spécial constate que l’accent a été mis pour ce programme sur les créations de postes de magistrats et surtout de greffiers pour accompagner la mise en place des différentes réformes « demandeuses » de personnels supplémentaires :

– création de 65 emplois de magistrats et de 50 emplois de greffiers pour la mise en œuvre du dispositif des citoyens assesseurs issu de la loi du 10 août 2011 ;

– création de 80 emplois de magistrats et 60 emplois de greffiers pour garantir le contrôle du juge sur les décisions concernant les hospitalisations sans consentement et conformément aux exigences de la loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques.

La remise à niveau de l’immobilier judiciaire est poursuivie cette année. Des investissements à hauteur de 175 millions d’euros permettront d’achever les regroupements réalisés dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire et une enveloppe de 190 millions d’euros financera des opérations nouvelles de rénovation.

Le programme Administration pénitentiaire bénéficie de 3,030 milliards d’euros de crédits de paiement, soit 17 millions de plus que l’an dernier.

La priorité du programme est depuis plusieurs années d’agrandir et de moderniser le parc pénitentiaire afin de garantir l’effectivité de l’exécution des peines.

L’effort de l’État en la matière est considérable cette année encore. Des investissements à hauteur de 1,852 milliard d’euros sont lancés dans le cadre du nouveau programme immobilier qui a un double fondement : accroître le nombre de places de prison avec un objectif pour 2017 de 80 000 places annoncé par le Président de la République et mettre le parc carcéral aux normes de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 notamment en matière d’encellulement individuel et d’activité des détenus. 290 emplois nets seront créés pour l’armement des nouveaux établissements pénitentiaires.

L’administration pénitentiaire poursuit le développement de l’aménagement des peines. Ainsi, le Rapporteur spécial constate avec satisfaction que 12 000 bracelets électroniques pourront être utilisés simultanément en 2012, contre 1 648 au 1er janvier 2007.

Enfin, l’administration pénitentiaire doit assurer une nouvelle mission : les extractions des détenus entre les palais de justice et les centres de détention jusqu’alors assurées par les forces de police et de gendarmerie. L’enveloppe de 250 emplois supplémentaires prévue en 2012 pour la reprise de cette activité par le ministère de la justice semble sous-calibrée selon de nombreuses personnes auditionnées par le Rapporteur spécial.

Le programme Protection judiciaire de la jeunesse voit ses crédits de paiement augmenter de 17 millions d’euros passant de 757,6 millions d’euros en 2011 à 772,6 en 2012. Cette augmentation des crédits va permettre à la protection judiciaire de la jeunesse d’achever sa modernisation engagée en 2008 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

En 2012, la protection judiciaire de la jeunesse achèvera donc son recentrage sur la prise en charge des mineurs délinquants, ainsi que la mutualisation de ses fonctions support.

Le PJJ aura pour principal chantier en 2012 la mise en œuvre de la loi du 10 août 2011 relative au jugement des mineurs. 60 emplois d’éducateurs sont créés pour l’application de réforme de la justice des mineurs et 30 millions d’euros d’investissements immobiliers seront engagés pour mettre en place 20 nouveaux centres éducatifs fermés.

En outre, la PJJ engage un mouvement de généralisation des mesures judiciaires d’investigation éducative susceptibles d’apporter une réponse plus rapide et mieux adaptée à la situation du mineur.

Le Rapporteur spécial a été attentif à deux points majeurs de ce budget : un vaste programme d’investissement faisant appel au partenariat public-privé et une politique d’emploi ambitieuse, particulièrement saillante dans un contexte général de diminution des effectifs publics.

Premièrement, le Rapporteur spécial tient à souligner l’ampleur du programme d’investissement pour la mission Justice. Pour l’immobilier judiciaire, le rythme est plus soutenu que l’année dernière (200 millions d’euros demandés en 2011). En effet, aux investissements à hauteur de 175 millions d’euros permettant d’achever les regroupements décidés dans le cadre de la réforme judiciaire, s’ajoutera une enveloppe complémentaire de 190 millions d’euros finançant des opérations nouvelles de rénovation. Il faut indiquer que cet effort d’investissement considérable dans les palais de justice n’est pas seulement illustré par les autorisations d’engagement et les crédits de paiement inscrits au budget, puisque le ministère de la Justice s’est engagé soit en AOT-LOA, soit en partenariat public privé comme pour la construction des quatre grands palais de justice : Caen, Lille, Perpignan et Paris.

Pour l’immobilier pénitentiaire, un nouveau programme immobilier (NPI) pluriannuel est lancé afin notamment de remplir l’objectif annoncé par le Président de la République le 11 septembre 2011 de disposer de 80 000 places de prison à l’horizon 2017. Ces investissements sont inscrits à hauteur de 1,852 milliard d’euros. Là encore, le ministère fait appel au partenariat public privé, qui étale la charge d’investissement sur plusieurs dizaines d’années.

Enfin, en 2012, 30 millions d’euros d’investissements immobiliers seront engagés sur le programme Protection judiciaire de la jeunesse pour mettre en place 20 nouveaux centres éducatifs fermés.

Le Rapporteur spécial a annexé à son rapport le rapport que la Cour des comptes a effectué sur la base de l’article 58-2° de la LOLF sur les partenariats public-privé menés par le ministère de la Justice pour son programme immobilier. Ce rapport, demandé par la commission des Finances, permet de comprendre si de tels choix de mode de financement s’avèrent, en tout état de cause, favorables aux finances publiques.

Deuxièmement, le Rapporteur spécial a noté la prévision de 515 emplois créés en 2012. La mission Justice est la seule mission du budget de l’État à connaître des créations de postes. 285 emplois viennent renforcer les effectifs des juridictions (magistrats et greffiers). 145 postes de magistrats seront créés.

L’écart par rapport au schéma défini dans la programmation triennale 2011-2013 (+ 315 emplois) s’explique principalement par les mesures nouvelles entrées en vigueur en 2011 : le contrôle par le juge des hospitalisations sans consentement et la mise en place des citoyens assesseurs décidée par la loi du 10 août 2011. L’augmentation d’emplois prévue pour 2012 porte la progression des emplois de la Justice à 6 625 emplois depuis 2007.

Le budget de la Justice, à la fois généreux et ambitieux, permet donc de poursuivre l’adaptation profonde du système judiciaire et pénitentiaire menée depuis 2002. Cette adaptation était devenue indispensable au regard du retard pris par la France et de l’évolution de la société et de la délinquance.

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